A participação em conselhos vista como uma rede em que os indivíduos que nela interagem possuem múltiplas filiações e participam em vários espaços não governamentais e governamentais.
Tal rede implica pressões, de um lado, para que mais pessoas sejam inseridas no processo participativo e, de outro, que os conselhos se tornem mais aptos a debater e desenvolver ações intersetoriais, um potencial que a inclusão da sociedade civil na gestão anuncia. Essa compreensão do Conselho de Saúde, inserido em uma rede de conselhos e de conselheiros que atuam sobre um conjunto de temas em Piraí, município de 24 mil habitantes, localizado no estado do Rio de Janeiro, região Sudeste do Brasil, foi a abordagem de um estudo desenvolvido pelas pesquisadoras do Departamento de Ciências Sociais/ENSP Gabriela Rieveres Borges de Andrade e Jeni Vaitsman.
Segundo elas, a prefeitura local ajudou a estruturar as organizações sem fins lucrativos que já existiam, e o funcionamento dos conselhos motivou a criação de outras. No entanto, o rápido aumento do número de conselhos sem o proporcional aumento de uma base participativa, ou seja, do número de organizações e de pessoas envolvidas, tem implicado em alguns limites nessa forma de interação entre sociedade civil e governo.
As pesquisadoras explicam que, comparativamente a outros municípios de porte similar, vários indicadores referentes à organização do setor saúde, como orçamento, cobertura e condições de gestão, apresentam um bom desempenho em Piraí. Contudo, acrescentam elas, ainda que as políticas de saúde estejam relativamente bem estruturadas no município, para que os próprios indicadores melhorem, seria preciso maior integração com outras políticas sociais. “O desenho setorial de participação, porém, reproduz a fragmentação das políticas, e os conselhos não estão constituído como fóruns integradores”.
De acordo com o estudo, Piraí tem um território de 505 km2, e 82% da sua população reside em zona urbana. Relativamente próspero de forma econômica, tendo sido classificado entre os 10 mais desenvolvidos entre os 92 municípios do estado do Rio de Janeiro, parte desse avanço deve-se à instalação de novas indústrias nos últimos dez anos. Em 2005, o município recebeu o prêmio Top Seven Inteligent Communities – as sete cidades mais inteligentes do mundo – pela instalação de uma rede de acesso livre à internet na cidade e a distribuição de computadores a todos os alunos da rede de ensino municipal. No setor saúde, conta com 12 postos de saúde com equipes de Programa de Saúde da Família e um hospital conveniado, além de ter investido uma porcentagem maior de recursos municipais do que o mínimo de 15% definido constitucionalmente.
O contexto político de Piraí, onde o mesmo partido político se mantém no poder desde 1997 sem encontrar muita oposição e gozando de larga aprovação pública, conforme informam os pesquisadores, parece ter contribuído para a produção de um ambiente político local com pouco conflito em questões substantivas. “A escolha desse município para o estudo deveu-se à cidade ter conselhos para quase todos os setores de políticas e contar com uma sociedade civil atuante e uma diversidade de organizações sem fins lucrativos”, esclarecem.
A principal fonte de informações da pesquisa foram entrevistas realizadas com 19 conselheiros, entre maio e agosto de 2006, que participam ou já participaram do Conselho de Saúde e, também, atuam em outros conselhos na cidade.
Histórico da criação dos conselhos
No Brasil, os Conselhos de Políticas Sociais foram criados com a Constituição Federal Brasileira de 1988 e a redemocratização do Estado, após 20 anos de governos militares. A nova Constituição introduziu mudanças abrangentes na área da proteção social, entre as quais a descentralização administrativa e financeira da gestão das políticas para o nível municipal e a introdução da gestão participativa por meio dos Conselhos de Políticas Sociais. Formados por representantes da sociedade civil e dos setores público e privado, os conselhos têm a atribuição de discutir e acompanhar a gestão das políticas públicas em cada nível de governo.
O setor saúde foi o pioneiro da gestão participativa, pois o Sistema Único de Saúde, o SUS, estabelecido na Constituição de 1988 e que garante o acesso universal a uma rede de serviços assistenciais de saúde públicos, foi fruto de um movimento de amplos setores da sociedade civil pela reforma sanitária. O SUS estabeleceu estratégias bem-sucedidas de incentivos para a descentralização e criação de aparatos de gestão municipal, incluindo os Conselhos de Saúde atrelados às Secretarias Municipais de Saúde. A criação de Conselhos de Saúde é uma das condições para a descentralização, o que explica que até o fim da década de 1990 já tivessem sido estabelecidos Conselhos de Saúde em praticamente todos os municípios brasileiros.
O Conselho de Saúde de Piraí foi criado no ano de 1991 e, em seguida, os de Assistência Social e o dos Direitos da Criança e do Adolescente, ambos ligados à Secretaria de Assistência Social. Durante os anos 2000, foram criados mais 12, ligados a 4 secretarias, totalizando 15 no final de 2005.
O artigo produzido por Gabriela Rieveres Borges de Andrade e Jeni Vaitsman, referente a essa pesquisa, pode ser conferido na edição de julho de 2013 (vol.18 n.7) da revista Ciência & Saúde Coletiva da Abrasco.
Segundo elas, a prefeitura local ajudou a estruturar as organizações sem fins lucrativos que já existiam, e o funcionamento dos conselhos motivou a criação de outras. No entanto, o rápido aumento do número de conselhos sem o proporcional aumento de uma base participativa, ou seja, do número de organizações e de pessoas envolvidas, tem implicado em alguns limites nessa forma de interação entre sociedade civil e governo.
As pesquisadoras explicam que, comparativamente a outros municípios de porte similar, vários indicadores referentes à organização do setor saúde, como orçamento, cobertura e condições de gestão, apresentam um bom desempenho em Piraí. Contudo, acrescentam elas, ainda que as políticas de saúde estejam relativamente bem estruturadas no município, para que os próprios indicadores melhorem, seria preciso maior integração com outras políticas sociais. “O desenho setorial de participação, porém, reproduz a fragmentação das políticas, e os conselhos não estão constituído como fóruns integradores”.
De acordo com o estudo, Piraí tem um território de 505 km2, e 82% da sua população reside em zona urbana. Relativamente próspero de forma econômica, tendo sido classificado entre os 10 mais desenvolvidos entre os 92 municípios do estado do Rio de Janeiro, parte desse avanço deve-se à instalação de novas indústrias nos últimos dez anos. Em 2005, o município recebeu o prêmio Top Seven Inteligent Communities – as sete cidades mais inteligentes do mundo – pela instalação de uma rede de acesso livre à internet na cidade e a distribuição de computadores a todos os alunos da rede de ensino municipal. No setor saúde, conta com 12 postos de saúde com equipes de Programa de Saúde da Família e um hospital conveniado, além de ter investido uma porcentagem maior de recursos municipais do que o mínimo de 15% definido constitucionalmente.
O contexto político de Piraí, onde o mesmo partido político se mantém no poder desde 1997 sem encontrar muita oposição e gozando de larga aprovação pública, conforme informam os pesquisadores, parece ter contribuído para a produção de um ambiente político local com pouco conflito em questões substantivas. “A escolha desse município para o estudo deveu-se à cidade ter conselhos para quase todos os setores de políticas e contar com uma sociedade civil atuante e uma diversidade de organizações sem fins lucrativos”, esclarecem.
A principal fonte de informações da pesquisa foram entrevistas realizadas com 19 conselheiros, entre maio e agosto de 2006, que participam ou já participaram do Conselho de Saúde e, também, atuam em outros conselhos na cidade.
Histórico da criação dos conselhos
No Brasil, os Conselhos de Políticas Sociais foram criados com a Constituição Federal Brasileira de 1988 e a redemocratização do Estado, após 20 anos de governos militares. A nova Constituição introduziu mudanças abrangentes na área da proteção social, entre as quais a descentralização administrativa e financeira da gestão das políticas para o nível municipal e a introdução da gestão participativa por meio dos Conselhos de Políticas Sociais. Formados por representantes da sociedade civil e dos setores público e privado, os conselhos têm a atribuição de discutir e acompanhar a gestão das políticas públicas em cada nível de governo.
O setor saúde foi o pioneiro da gestão participativa, pois o Sistema Único de Saúde, o SUS, estabelecido na Constituição de 1988 e que garante o acesso universal a uma rede de serviços assistenciais de saúde públicos, foi fruto de um movimento de amplos setores da sociedade civil pela reforma sanitária. O SUS estabeleceu estratégias bem-sucedidas de incentivos para a descentralização e criação de aparatos de gestão municipal, incluindo os Conselhos de Saúde atrelados às Secretarias Municipais de Saúde. A criação de Conselhos de Saúde é uma das condições para a descentralização, o que explica que até o fim da década de 1990 já tivessem sido estabelecidos Conselhos de Saúde em praticamente todos os municípios brasileiros.
O Conselho de Saúde de Piraí foi criado no ano de 1991 e, em seguida, os de Assistência Social e o dos Direitos da Criança e do Adolescente, ambos ligados à Secretaria de Assistência Social. Durante os anos 2000, foram criados mais 12, ligados a 4 secretarias, totalizando 15 no final de 2005.
O artigo produzido por Gabriela Rieveres Borges de Andrade e Jeni Vaitsman, referente a essa pesquisa, pode ser conferido na edição de julho de 2013 (vol.18 n.7) da revista Ciência & Saúde Coletiva da Abrasco.
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