A política habitacional atual é concebida como elemento de dinamização econômica para enfrentar uma possível crise e gerar empregos, sem qualquer articulação com uma política de ordenamento territorial e fundiária que lhe dê suporte, especialmente no que se refere à disponibilização de terra urbanizada para produção de moradia popular. Por outro lado, grandes projetos em curso abrem frentes de expansão imobiliária e atração de investimentos, flexibilizando e excepcionalizando normas e leis. O artigo é de Raquel Rolnik.
Na última metade do século 20, um intenso processo social de construção de uma cultura de direitos ocorreu no Brasil. A luta pelo direito à cidade – e pelo direito à moradia, um de seus componentes centrais – emergiu como contraposição a um modelo de urbanização excludente, que ao longo de décadas de urbanização acelerada absorveu, em poucas e grandes cidades, grandes contingentes de pessoas pobres, sem jamais integrá-las efetivamente às cidades.
No final dos anos 1970, consolidaram-se as bases de um movimento pela Reforma Urbana, coalizão integrada por moradores de assentamentos informais, periferias e favelas das cidades, mas também por setores das classes médias urbanas que naquele momento também reconstruíam suas organizações sindicais. Essa coalizão constituiu uma base política que conseguiu eleger, ao longo da década de 1980, prefeituras comprometidas com um modelo redistributivista e de ampliação da cidadania que incluía a melhoria de serviços públicos, investimentos em favelas e periferias, e apoio a cooperativas e programas de geração de renda, entre outras formas de enfrentamento da crise econômica e da reestruturação produtiva que atingiam os grandes centros industriais e portuários do país.
Dessa época datam as primeiras experiências municipais relevantes de inserção e reconhecimento das favelas no âmbito do planejamento urbano e da legislação urbanística nas cidades brasileiras, como é caso do Recife e de Belo Horizonte. Essas experiências inovaram não por investir nas favelas – o que já vinha sendo feito de forma pontual em várias cidades do país –, mas por identificar e demarcar essas áreas no zoneamento da cidade como Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), reconhecendo sua existência e estabelecendo compromissos na direção de sua regularização e incorporação definitiva à cidade.
A introdução de ZEIS nos zoneamentos das cidades, as políticas de regularização e urbanização de favelas, e a promulgação de legislações específicas contendo instrumentos de regularização e de reconhecimento dos direitos de posse de moradores de assentamentos informais se generalizaram no país, principalmente a partir de sua incorporação no Estatuto da Cidade, em 2001. Embora, aparentemente, isso pudesse significar que a partir daí as cidades brasileiras caminhariam nessa direção, a luta cotidiana dos assentamentos informais e ocupações no país para resistir às remoções forçadas e se integrar definitivamente à cidade é bem mais complexa e contraditória.
Hoje as cidades brasileiras vivem um cenário que não pode ser mais definido e compreendido no interior dos paradigmas que marcaram o crescimento urbano dos anos 1960-1980. O novo ciclo econômico por que passa o país, embora carregue a inércia do velho modelo de desenvolvimento urbano patrimonialista e excludente e reproduza práticas políticas presentes no período do “milagre brasileiro”, ocorre sob a égide de uma nova política econômica, sustentada por uma nova coalizão política.
Do ponto de vista do impacto nas cidades, pelo menos dois elementos marcam a constituição de um novo cenário: a integração dos trabalhadores no mercado de consumo (inclusive da mercadoria “casa”) e a inserção da acumulação urbana brasileira nos circuitos financeiros globais.
Do ponto de vista político, os mesmos partidos que, como oposição ao regime militar, lideraram experimentações locais de gestão democrática em governos populares, nas décadas de 1980 e 1990, compõem hoje uma coalizão em âmbito federal, com lideranças que emergiram do movimento sindical, exercendo uma nova hegemonia no establishment político e influenciando enormemente a agenda do desenvolvimento. O modelo de “integração pelo consumo” e crescimento com geração de empregos e melhoria das condições salariais definiu a priorização do uso de recursos públicos para promover grandes projetos de infraestrutura produtiva, com enorme impacto sobre o território do país, sem fortalecer espaços de planejamento e ordenamento territorial nem construir um sistema de gestão do território federativo, que levassem em consideração as fragilidades e potências dos processos locais.
A política habitacional atual é concebida como elemento de dinamização econômica para enfrentar uma possível crise e gerar empregos, sem qualquer articulação com uma política de ordenamento territorial e fundiária que lhe dê suporte, especialmente no que se refere à disponibilização de terra urbanizada para produção de moradia popular.
Por outro lado, grandes projetos em curso – entre operações urbanas e obras de preparação das cidades para a Copa do Mundo e as Olimpíadas – abrem frentes de expansão imobiliária e atração de investimentos, flexibilizando e excepcionalizando normas e leis. Os megaeventos marcam, simbólica e concretamente, a entrada das cidades do país no circuito dos territórios globais.
A liberação de terra bem localizada para empreendimentos e grandes negócios tem levado a um aumento exponencial de remoções forçadas de assentamentos populares, muitos com décadas de existência, e – pasmem! – vários já regularizados e titulados de acordo com os instrumentos legais. As conquistas no campo do direito à posse da terra desses assentamentos são ignoradas e tratadas de maneira ambígua e discricionária. Ou seja, espoliam-se os ativos dos mais pobres, sem reconhecer seus direitos, porque é mais barato. Mas também porque, dessa forma, limpa-se a imagem da cidade a ser vendida nos stands globais: sem assentamentos populares à vista.
Exatamente quando recursos públicos vultosos estão disponíveis para investimentos na urbanização das favelas do país – com o PAC das favelas –, o que se observa é a desconstituição dos processos e fóruns participativos, uma geografia seletiva de favelas a serem urbanizadas e processos massivos de remoção em decorrência da implementação de projetos e obras, muitas vezes com uso da violência. Mais grave ainda é o generalizado não reconhecimento, por parte das autoridades municipais, da regularização fundiária como um “direito” dos moradores, tratando o tema como “questão social” e, portanto, dependente da discricionariedade e, na maior parte dos casos, do não equacionamento desse direito através da implementação de alternativas sustentáveis à remoção.
Não se pode negar a importância do crescimento econômico, da geração de empregos, da valorização do salário, mas, se não houver uma política de enfrentamento da lógica corporativa e patrimonialista de gestão das cidades e um fortalecimento da regulação pública sobre o território, é muito provável que esses ganhos se tornem perdas no futuro. E mais: o caminho da desconstituição de direitos pode ser perigoso; podemos saber hoje onde começa – sobre os mais vulneráveis –, mas é difícil prever onde termina.
(*) Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo e relatora especial da Organização das Nações Unidas para o direito à moradia adequada.
Carta Maior
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