Se imaginarmos um modelo de orçamento republicano e democrático, esse tipo de emenda seria considerada uma excrescência. Os parlamentares deveriam debater e definir a política fiscal de forma ampla, incluindo aí a elaboração de uma peça orçamentária que atenda às reais necessidades de País, e não converter esse debate em um grande balcão de negócios.
Paulo Kliass
Todos os anos o enredo é quase sempre o mesmo. À medida que se avança no mês de dezembro, as articulações no Congresso Nacional passam a ter seu foco principal voltado para a dinâmica de funcionamento da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, mais conhecida pela sigla de CMO. Famosa e poderosa. Polêmica e cobiçada. Disputada pelos parlamentares e paparicada pelo Poder Executivo. Muitas contradições e conflitos em movimento.
O ponto que proporciona a elevação da temperatura e da pressão na relação “legislativo vs executivo” nesse período é a determinação constitucional de que o parlamento vote a lei orçamentária anual até o dia 31 de dezembro do ano anterior. Assim, caso o País entre em 1° de janeiro sem que a peça tenha sido votada, cria-se um vazio jurídico complicado.
Houve situações exageradas como essa, quando a solução encontrada foi a autorização provisória para que o governo pudesse gastar um doze avos a cada mês – em tese, a proporcionalidade mensal do total previsto para o ano. Isso até que a situação fosse normalizada e o orçamento fosse votado já em janeiro. Mas para evitar tal tipo de constrangimento e situação de maior sensibilidade política, normalmente os congressistas e os servidores da CMO passam verdadeiros plantões no final de dezembro, com o objetivo de cumprir os rituais previstos nos regimentos, limpar a pauta e conseguir finalmente votar a famosa Lei do Orçamento Anual (LOA).
A CMO e a tramitação da Lei do Orçamento
O interessante em tudo isso é que o chefe do Executivo é obrigado a mandar o seu projeto de lei até o dia 31 de agosto. E que um pouco antes disso o Congresso já aprovou a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), um texto que dá as regras gerais para elaboração da peça orçamentária do próximo ano, mas sem entrar nos detalhes de valores, programas e projetos de ação governamental. A LDO, como seu próprio nome indica, determina as diretrizes, as linhas mestras da elaboração e da programação orçamentárias. Ou seja, haveria tempo suficiente (3 meses) para analisar e promover a tramitação da LOA sem grandes pressões no apagar das luzes do calendário civil. Porém, opera uma espécie de lógica (ir)racional nesse circuito, em que tudo é aprovado nos afogadilhos do último segundo. Com isso, os congressistas conseguem potencializar seus mecanismos informais de negociação junto ao governo, com o objetivo de obter vantagens ao longo do próximo exercício, como se verá mais à frente.
A CMO é composta por 37 congressistas titulares - 25 deputados federais e 12 senadores, que possuem os seus respectivos suplentes. Os cargos mais importantes são o de Presidente da Comissão e de Relator-Geral da LOA.
Para assegurar o equilíbrio político entre as duas casas, estabeleceu-se um rodízio: a cada ano, revezam-se um senador e um deputado à frente desses 2 estratégicos postos. Os partidos de maior bancada têm o privilégio de efetuar tais indicações. Dessa forma, para o ano que se encerra, a CMO está sendo presidida pelo deputado federal Paulo Pimenta (PT/RS), ao passo que o senador Romero Jucá (PMDB/RR) ocupa a Relatoria Geral. Já em 2011, o Presidente era o senador Vital do Rego (PMDB/PB) e o Relator Geral era o deputado Arlindo Chinaglia (PT/SP).
O trabalho da CMO envolve a divisão em subcomissões temáticas e regionais. Assim, a elaboração do Relatório Geral se baseia em relatórios temáticos, que são construídos por subcomissões. Por outro lado, ocorre também a dinâmica de reuniões das bancadas estaduais dos deputados federais eleitos. Esse arcabouço institucional teria por objetivo a elaboração adequada do Orçamento, levando em conta os aspectos setoriais das políticas públicas (saúde, educação, previdência social, etc) bem como a distribuição de tais recursos por todo o território nacional de forma harmônica e respeitando os desequilíbrios regionais.
As modalidades de emendas parlamentares
Na prática, porém, a coisa é bem diferente. A preocupação da grande maioria dos congressistas - tanto dos membros da CMO, como dos demais - se relaciona à aprovação de suas próprias emendas parlamentares. Salvo honrosas exceções, muito pouco ( para não dizer quase nada) se discute a respeito dos aspectos essenciais da peça orçamentária. Isso pode ser explicado por duas ordens de razão.
Por um lado, pela compreensível falta de interesse do governo de plantão em ver alterada a proposta que considera mais adequada para o País.
Afinal, sua equipe levou meses elaborando a proposição, a partir de consultas aos ministérios e demais órgãos da administração federal, trabalho esse que é concluído pela profissional e competente equipe da Secretaria do Orçamento Federal (SOF), vinculada ao Ministério do Planejamento.
Mas de outro lado, os parlamentares também são responsáveis por esse tipo de omissão. Como a nossa prática institucional reconhece a possibilidade de aprovação de emendas ao texto de Projeto de Lei enviado pelo Poder Executivo, a cultura política terminou por priorizar, quase que exclusivamente, a preocupação em ver aprovadas emendas com valores orçamentários para viabilização de determinados projetos e obras. No caso, há vários tipos de emendas: i) aquelas chamadas de individuais, em que cada congressista propõe um valor para alguma ação; ii) as conhecidas como emendas de bancada, onde os eleitos se reúnem por Estado de origem e acordam a respeito de valores e ações a serem priorizadas; iii) as emendas que foram apresentadas pelas comissões permanentes da Câmara e do Senado.
Com isso, muito pouco se discute a respeito dos eixos estratégicos e norteadores da peça orçamentária. Por exemplo, indagar se áreas como saúde e educação estariam sendo contempladas, numa abordagem ampla e global, de forma a resolver as questões essenciais de sua precariedade enquanto serviço público. Ou então alguma coisa na linha de questionar a política de prioridades concedidas à geração de superávit primário, em detrimento das despesas nas áreas sociais. Ou mesmo o debate a respeito da necessidade de se aumentar os recursos de investimentos no conjunto dos gastos orçamentários da União. Ou ainda limitar a política de contingenciamento, em que os recursos orçamentários são congelados de acordo com a simples vontade do governo. Não, nada disso! Para a grande maioria dos congressistas, a preocupação se resume em ver aprovada - e depois liberada, é claro! - a verba de sua emenda individual ou das emendas coletivas em que esteja interessado mais diretamente.
As emendas para orçamento de 2013
Ilustremos o raciocínio com alguns dados para o processo do Orçamento que está atualmente em sua etapa final de tramitação. A LOA prevê um total de despesas próximo a R$ 2,14 trilhões para o exercício de 2013.
Esse valor representa a soma dos 3 orçamentos integrantes do Orçamento Geral da União. Isso porque a Constituição prevê a necessidade de elaboração de 3 peças separadas: i) o Orçamento Fiscal; ii) o Orçamento da Seguridade Social; iii) o Orçamento de Investimento das Empresas Estatais.
Apesar do valor mastodôntico - que exige de todos nós uma elevada capacidade de abstração para traduzi-lo em termos concretos – o fato é que o conjunto das emendas parlamentares atinge um valor bastante reduzido, em termos comparativos. Ao longo da tramitação, foram apresentadas 8.298 emendas envolvendo valores orçamentários. Com isso, temos um total de R$ 79, 3 bilhões relativos a esse conjunto de emendas. Como se pode perceber, ao contrário do que pensa o senso comum e alardeiam os meios de comunicação, as emendas envolvem apenas 4% do total do Orçamento. Ou seja, representam pouco se levarmos em conta apenas a magnitude do total das despesas. Mas significam muito do ponto de vista da lógica político-eleitoral de cada parlamentar individualmente. E aqui reside o segredo mágico da perpetuação dessa prática singular.
A distribuição das emendas e de seus valores, de acordo com as diferentes modalidades, demonstra um grande peso das chamadas “coletivas”. As emendas das bancadas estaduais concentram 48% do total - R$ 38,4 bi. As emendas das comissões permanentes das 2 casas respondem por outros 40% do total - R$ 21 bi da Câmara e R$ 11 bi do Senado. Com isso, as emendas individuais dos parlamentares correspondem a apenas 12% do total: os deputados alcançam R$ 7,7 bi e os senadores somam R$ 1,2 bi. Mas cada parlamentar logrou aprovar, em média, entre 12 e 13 emendas individuais. E aposta muito do balanço de seu mandato com os dividendos eleitorais derivados da implementação de tais obras.
A observação das emendas segundo as áreas de ação exprime de forma bastante evidente os interesses envolvidos nessa dinâmica. Apenas 3 ministérios concentram 50% do total das solicitações: saúde (29%), cidades (12%) e educação (9%). São tipicamente as emendas voltadas para construção de equipamentos tais como postos de saúde, programas de residência popular, creches, escolas e similares. Se considerarmos o volume de recursos envolvidos nas emendas, 7 ministérios acumulam 60% do total dos gastos previstos. Além dos 3 acima mencionados, somam-se turismo, transportes, espores e integração. Ou seja, estão aí incluídas as demandas para centros de turismo, pontes, estradas, centros de esporte e lazer, além de obras como cisternas ou açudes.
As emendas parlamentares e a perpetuação de clientelismo político
Portanto, ao que tudo indica, o modelo privilegia a manutenção da lógica da ação política na vida e na sobrevivência do parlamentar. É o caso típico das nossas mui bem conhecidas obras inauguradas nos chamados “currais” eleitorais, com recursos públicos em articulação com as lideranças políticas locais. Deputados estaduais, prefeitos, vereadores e demais atores da cena política utilizam-se desse tipo de expediente para aumentar sua popularidade, já pensando nos mecanismos das próximas eleições, sejam municipais ou gerais. A vinculação a esse tipo particular e distorcido do arranjo federativo se reflete no fato de que 55% dos valores das emendas se destinam a repasse para ações e obras a serem realizadas pelos governos estaduais e municipais. Basta freqüentar as realidades do Brasil profundo para nos defrontarmos com as tradicionais placas de inauguração de obras públicas, em que se agradece ao deputado fulano ou ao senador sicrano por ter conseguido as verbas para aquela realização.
Esse mecanismo oferece uma possibilidade importante para viabilizar a reeleição do parlamentar. O congressista precisa obter apoio entre seus pares para a aprovação de suas emendas, mas o mais relevante é que os recursos orçamentários sejam liberados, de fato, para que as obras sejam realizadas. E aqui entra em cena o poder discricionário do governo federal de plantão, que tende a favorecer a liberação de emendas dos integrantes de sua base parlamentar. Ou ainda que condiciona a liberação de emendas à contribuição dos deputados e senadores para a aprovação de projetos em pauta que sejam de seu interesse do governo. Em suma, trata-se de um instituto que reforça determinadas características perversas e atrasadas de se fazer política em nosso País, como o patrimonialismo e o clientelismo. Para o Executivo torna-se um mecanismo até que relativamente “barato” (pensando no valor total das despesas orçamentárias) para conseguir um grau de adesão importante de parlamentares aos seus projetos em tramitação no Congresso.
Se imaginarmos um modelo de orçamento efetivamente republicano e democrático, esse tipo de emenda seria considerada uma excrescência. A função de um colegiado como a CMO é debater e definir a política fiscal de forma ampla, incluindo aí a elaboração de uma peça orçamentária que atenda às reais necessidades de País. E não se converter em um grande balcão de negócios, onde as prioridades nacionais passam a ser encaradas pela ótica individual do parlamentar, em sua busca pela reeleição. É necessário que o Congresso Nacional recupere o valor da “grande política” e não se contente apenas com essa atuação pontual, localizada e fisiologismo no varejo.
Paulo Kliass é Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, carreira do governo federal e doutor em Economia pela Universidade de Paris 10.
Carta Maior
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